La asignación de recursos públicos adquiere mayor relevancia en un contexto de crisis económica, caracterizado por la caída generalizada de los ingresos impositivos y el despegue de los gastos sociales.
Ello obliga a hacer una revisión en profundidad de las políticas e instrumentos, métodos de medición y modelos de simulación disponibles para avanzar en la eficacia y eficiencia de las políticas públicas, así como en la identificación de buenas prácticas y en los niveles de coordinación interinstitucionales. Todo ello con el objetivo de aumentar la rentabilidad social del gasto y la distribución entre segmentos e Inter generacional.
La actual crisis económica invita a realizar una reflexión compartida entre los asistentes a un seminario que se desarrolla dentro de los Cursos de Verano de San Sebastián los días 22 a 24 de julio, con el título de referencia.
El Seminario pretende dar respuesta a tres cuestiones en torno a las cuales se desarrolla su estructura:
- La primera relativa al papel de la Política Monetaria en este contexto de crisis y a su contribución al crecimiento económico, como medio de salida de la situación actual.
- Seguidamente, se analiza la Política Fiscal, como instrumento que contribuye a compensar la caída de la demanda agregada a través de la puesta en marcha de diversas políticas de estímulo fiscal incentivadoras del consumo en inversión de los agentes.
- Finalmente, se trata de ver en qué medidas las políticas regionales y locales pueden alinearse con las líneas anteriormente marcadas y contribuir a preparar estrategias de salidas de la crisis en pos de un nuevo modelo de crecimiento sostenible.
I. DIAGNOSTICO
La crisis que actualmente estamos padeciendo, no es diferente a otras que ya tuvieron lugar (1825, 1873, 1929,…), y se manifiesta en la generación de tensiones entre plazos (corto vs largo) y entre visiones (perspectiva nacional vs internacional). En todos los casos va precedida de un boom en innovación y cambio estructural. La crisis se caracteriza por:
Ser GLOBAL
Se trata de una crisis generalizada que afecta a todo el mundo; aspecto éste sin precedentes en la historia económica moderna. Se produce como consecuencia de la conjunción simultánea de múltiples factores desencadenantes en muchos países. Se propaga internacionalmente a través de canales favorecidos por la integración de los sistemas financieros internacionales y el comercio mundial.
Producir PERDIDA DE RIQUEZA
Los agentes económicos se sienten de repente “menos ricos”. No se trata de una pérdida de riqueza real, pero entre los agentes existe la percepción de menor valor de lo poseído, menor de lo esperado, lo que incide en la caída del consumo y de la inversión.
Provenir del ámbito FINANCIERO
La crisis se produce inicialmente en el ámbito financiero y se transmite al mundo de la economía real. El modelo de banca de inversión de los Estados Unidos de “originar para distribuir” entra en declive y prácticamente desaparece. Dado que las innovaciones financieras conllevan un incremento del riesgo en el sistema, la reacción de las entidades financieras es iniciar un movimiento de desapalancamiento que se traduce en restricciones al crédito y que desencadena en última instancia una crisis de confianza.
Precisa una ACCION MULTILATERAL coordinada
El ajuste a la percepción de pérdida de riqueza tiene implicaciones internacionales importantes, de manera que tratar de resolverlo esta situación de la forma habitual crea más problemas de los que resuelve. Todo ello en un contexto en el que las peculiaridades de las economías nacionales hacen que la incidencia sea diversa en unos y otros casos. Se precisa en suma una acción multilateral coordinada a nivel plantario para salir volver a sendas de estabilidad y crecimiento sostenible.
II. POLITICAS
Tras constatar la gravedad, intensidad y generalización de la crisis y caracterizarla, la reflexión se orienta hacia el análisis del margen de maniobra de la Política Monetaria y Fiscal junto al resto de instrumentos (medición, modelización, evaluación,..) en manos de los decidores para paliar los efectos perniciosos asociados a la misma y vislumbrar la salida de esta situación.
En una primera fase, la política monetaria ha desarrollado medidas de contención, destinadas a parar las consecuencias negativas de la sangría, lideradas por los bancos centrales. Para la UE, puede decirse que el conjunto de medidas desplegadas por el BCE ha logrado el propósito de detener la caída. Sin embargo ello no resulta suficiente, se precisa del concurso de otras políticas que sienten las bases de la recuperación económica sostenible.
Entra en juego por tanto, la política fiscal con el cometido de compensar, desde el sector público, la caída de la demanda agregada. El mayor compromiso público origina mayor gasto público y la redistribución de los efectos de la crisis entre los distintos segmentos de la población y en el tiempo, cuyas implicaciones se extienden a distintas generaciones (el aumento presente de la deuda pública compromete también a las capacidades de pago e inversión de generaciones venideras).
Hay aspecto sin embargo que ni la política fiscal ni la monetaria pueden resolver satisfactoriamente. Así, la pérdida de riqueza percibida por los agentes económicos y sociales junto a la crisis de confianza desencadenada, ha de abordarse mediante políticas de oferta, de incremento de la producción y, por ende, del valor añadido, desde una perspectiva de largo plazo.
La idea de que la crisis es sólo financiera y de que resuelta ésta, se resuelve el problema, no es cierta. Hay también elementos estructurales y de confianza a tener en cuenta. Estamos ante una crisis de carácter estructural relacionada con el crecimiento potencial y crecimiento futuro de la productividad, como elementos esenciales que permitirán volver a una senda de crecimiento sostenido. La solución vendrá de reformas estructurales relativas al mercado de trabajo, la innovación, la formación y mejora del capital humano,… como pilares para la salida de la crisis.
Es en este contexto donde se inserta el papel de la política fiscal para hacer frente a una difícil situación tratando de ser un instrumento que contribuya al crecimiento económico. Máxime en un momento en el que la recesión es intensa, general y duradera. Sirva como ejemplo el aumento de 1,75 millones de parados más en el último año en la economía española, la pérdida de millón y medio de puestos de trabajo y la subida hasta alcanzar 1,118 millones los hogares donde todos los miembros activos están parados (duplicando la cifra de hace un año).
La dificultad para aplicar medidas de política fiscal se acrecienta al constatar que el déficit y el nivel de endeudamiento público, han reducido de manera drástica los recursos disponibles. Ello exige una mejora en la gestión de los programas públicos mediante diversas vías:
-Diseño y puesta en marcha de instrumentos de mejora de gestión y racionalización de los programas públicos. Los modelos de simulación de políticas sirven para anticipar los resultados esperables de las diversas políticas y escoger la más apropiada a los objetivos perseguidos. Existe además un amplio campo de mejora en la evaluación ex post de las políticas públicas, como elemento para aprender del pasado e instrumento de redefinición y mejora de las nuevas medidas.
–Reducción en los errores cometidos en la implementación de las políticas públicas. La práctica está demostrando la gran dispersión de resultados existente, para un nivel dado de recursos, entre diversos países. De ahí que sea preciso identificar las buenas prácticas entre países (benchmarking) y tratar de mejorar los resultados con los mismos recursos o lograr los mismos resultados con menores recursos, aumentando la eficacia y eficiencia del sector público (se estima un 27% el margen de mejora para el sector público en la UE). Para ello es preciso además centrarse en la tipología de gastos públicos donde la rentabilidad social del gasto sea mayor.
-Por otro lado, las medidas de estímulo fiscal adoptadas hasta la fecha han elevado en exceso la deuda pública por la acumulación de los paquetes fiscales. Surge por tanto la necesidad de proceder a una consolidación fiscal, mediante una retirada ordenada de los impulsos fiscales, previa evaluación de su contribución al aumento del PIB y vuelta a la disciplina presupuestaria impuesta por el marco internacional acordado y reflejado en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento.
-Además, es preciso avanzar en mejorar la conformación de expectativas y en la confianza, esenciales en el comportamiento de los agentes y, por ende, en la recuperación económica. Ello exige practicar políticas de comunicación basadas en la claridad y transparencia y en el ejercicio de un liderazgo claro desde el sector público. La confianza del sistema mejorará en la medida en que se elaboren planes de recuperación a largo plazo, caracterizados por un diagnóstico acertado y el control de la situación, como elementos previos para la implementación de las medidas oportunas para salvar la situación.
III. RETOS
Varios son los retos que emergen en el actual escenario. A saber:
–Necesidad de proceder a la consolidación fiscal. El elevado déficit fiscal de la economía española se cifra en el entorno de los 50.000 M€, ha de ser reconducido de manera creíble para los agentes. El déficit no tiene un carácter coyuntural sino estructural y ha de ser atajado de manera decidida mediante intervenciones en el tiempo, orientadas (targeted) y transitorias (sin carácter de permanencia).
Para volver a la senda de crecimiento (no se prevé que suceda antes de 2012) se necesita no sólo generar recursos, sino también, y de manera conjunta, distribuir cargas. Así se ha de avanzar en la compresión selectiva del gasto público, sin perjudicar a los segmentos más desfavorecidos, desde una perspectiva temporal tanto de corto como de largo plazo.
–Ambito regulatorio. No confundir la gestión con la diversificación del riesgo. La regulación ha de dificultar la creación de relaciones sistémicas que pongan en peligro los equilibrios del sistema y el respeto del perímetro regulatorio. Es preciso reducir el riesgo sistémico a través del reconocimiento de los errores (el regulador se intenta justificar demasiado) y la puesta en marcha de medidas efectivas para los objetivos trazados.
–Estrategia microeconómica. El diseño de la nueva estrategia importa. Así se precisan nuevos formatos para el presupuesto, la aplicación de principios como el de la transparencia y el seguimiento y evaluación de los resultados, identificación de las mejores prácticas (benchmarking). Cambio cultural y formación de las habilidades de los gestores públicos incorporando en los procesos decisionales aspectos de coste-beneficio junto a la puesta en marcha de agencias o grupos de personas para el impulso e implementación de los resultados del análisis.
–Recuperación de la credibilidad institucional. En este sentido la credibilidad del Pacto de Estabilidad y Crecimiento está en entredicho. Es preciso volver a la disciplina presupuestaria como señal clara e inequívoca de la temporalidad y excepcionalidad de las actuaciones emprendidas para equilibrar la caída de la demanda interna.
-Finalmente, es preciso anticipar los problemas y, al tiempo, diseñar estrategias de salida, mediante la puesta en marcha de reformas estructurales tendentes a aumentar y mejorar el capital humano, a paliar los efectos asociados al envejecimiento de la población y a dar respuesta a los diversos retos sociales.
–Acierto en el mix de políticas. Existe un consenso amplio en algunos de los resultados arrojados por los modelos de simulación. En concreto los resultados del modelo SXXI referido a la CAE tenemos:
- Los aumentos en CONSUMO Público final o INVERSION Pública autonómica y las SUBVENCIONES al sector privado aumentan el PIB. Mientras que los aumentos de IMPUESTOS contraen el PIB.
- La mejor forma de aumentar el PIB es a través de los aumentos de INVERSION PUBLICA AUTONOMICA
- Una disminución de impuestos DIRECTOS tiene más efecto en el crecimiento del PIB que una disminución de impuestos INDIRECTOS
- Aumentando la INVERSION PUBLICA, el PIB CRECE MAS que reduciendo en la misma cuantía los IMPUESTOS autonómicos.
- El aumento de la INVERSIÓN financiada con IMPUESTOS en el PIB es mayor, cuanto MAYOR SEA LA PROPORCION de inversión financiada con impuestos INDIRECTOS
- La caída del valor de la vivienda tiene un mayor efecto contractivo en el comportamiento de los consumidores que el aumento en la demanda de inversión residencial
- La reducción de salarios aumenta el empleo, pero se desconoce el efecto final sobre el PIB
- Bajada de las cotizaciones sociales y sustitución por un aumento equivalente del IVA, ejerce un efecto expansivo sobre el empleo.
En suma, que las políticas tendentes a aumentar la INVERSION PUBLICA, financiada preferentemente con impuestos indirectos emerge como una la fórmula eficiente para potenciar el crecimiento del PIB
